środa, 13 marca 2019

Sprawiedliwość podatkowa



Wszyscy bardzo zapewne chcielibyśmy aby podatki były sprawiedliwe. Kiedy jednak przychodzi do szczegółów okazuje (co nie jest specjalnie zaskakujące) że mamy na ten temat zgoła odmienne wyobrażenia. W szczegółach. Pewne bowiem intuicje w tym obszarze mamy zaskakująco zbieżne i plasują się one gdzieś pomiędzy utylitaryzmem (podatkowa redystrybucja powinna prowadzić do sytuacji w której na końcu każdy winien mieć równe zasoby do realizacji swoich preferencji), a libertarianizmem (podatkowa redystrybucja jest uzasadniona tylko dla realizacji celów społecznych, których nie da się zrealizować indywidualnie, w pozostałym zakresie jest zinstytucjonalizowanym rabunkiem), z przesunięciem w kierunku libertarianizmu (Saez i Stantcheva, 2016).
Co to jednak jest owa podatkowa sprawiedliwość? Ma ona wiele wymiarów, ale głównie chodzi o to jak podzielić społeczne zasoby, czyli ile i komu zabrać, a ile i komu dodać. Jest to zatem jeden z elementów realizacji arystotelejskiej sprawiedliwości dystrybutywnej. W literaturze podatkowej najczęściej przywołuje się zasadę sprawiedliwości horyzontalnej i wertykalnej (w uproszczeniu zasadę, iż równych obciąża się równo, a nierównych nierówno). Są jednak i tacy, którzy twierdzą, że w ten sposób nie da się podchodzić do kwestii podatkowych, bo to tylko przesunięcie problemu na inny poziom, a tak w ogóle, to chodzi o sprawiedliwość in principio, i wyróżnianie jej podatkowej odmiany nie ma sensu (Brzeziński, 2017). Niezależnie od tego jedna kwestia wydaje się niesporna: Poziom obciążeń fiskalnych, ich rozkład oraz sposób spożytkowania wpływów podatkowych budzi wiele społecznych emocji i tym samym, ta dystrybucja, choć nie jedyna, wydaje się zajmować szczególne miejsce w społecznej debacie. Ale jej uprzywilejowany charakter bierze się też i stąd, że (jeśli wliczymy w to również daniny ZUS), kwotowa jest ona największa.
Z  galimatiasu filozoficznych teorii na temat sprawiedliwości, w szczególności z tych bardziej współczesnych (J, Bentham, J.S. Mill, J. Rawls, A. Sen), oraz z galimatiasu teorii ekonomicznych dotyczących efektywności poboru podatku i jego redystrybucji, wyróżnić można kilka elementów kluczowych, które jakkolwiek nie są odkrywcze, tak są często zaniedbywane przez prawodawców i administrację publiczną:
1.       Podatki służą redystrybucji społecznych dóbr. Tą funkcję społeczną pełnią wszystkie podatki i wszystkie daniny publiczne łącznie. Jedyna sensowna dyskusja o sprawiedliwej redystrybucji może mieć miejsce, gdy weźmiemy pod uwagę całość obciążeń i korzyści, bezpośrednich i pośrednich, które przypadają na podatników. W podatkach, jak nigdzie indziej, dobrymi intencjami wybrukowane jest piekło. Preferencja na opodatkowanie konsumpcji (podatek VAT) najdotkliwiej obciąża tych podatników, którzy konsumują cały swój dochód (albo i więcej jeśli się zadłużają na wydatki konsumpcyjne), czyli najmniej zamożnych. Zwiększanie obciążeń podatkowych przedsiębiorstw (zarówno bezpośrednich – PIT, CIT, jak i pośrednich w postaci obowiązków sprawozdawczych), może w efekcie prowadzić do spadku ich rentowności i zmniejszania wpływów do budżetu, nie wspomniawszy o spadku przedsiębiorczości, inwestycjach i PKB. Szczególny przykład takiej, intuicyjnie niesprawiedliwej redystrybucji podaję tutaj.
2.       Wszyscy mamy jakieś sprawiedliwościowe intuicje i wszyscy jesteśmy gotowi w określonym kontekście wyrażać swoje sądy czy dane obciążenie podatkowe jest mniej czy bardziej sprawiedliwe. Niektórzy ekonomiści proponują nawet sformalizowanie tych intuicji i ich wkomponowanie do modeli oceniających optymalność danej reformy podatkowej (Saez i Stantcheva, 2016). Co najmniej z trzech powodów jest to zwodnicze: Po pierwsze nasze oceny są silnie zależne od kontekstu w którym dane stany faktyczne zostały nam przedstawione do porównania, a to oznacza, zmienne i podatne na manipulację. Być może li tylko z tego powodu raję ma Amartya Sen, twierdząc że to nie chodzi o to aby było sprawiedliwie, ale o to by uniknąć najbardziej rażących niesprawiedliwości (Sen, 2009). Po drugie, nawet najgorszy rząd ma lepszy ogląd całokształtu obciążeń daniami publicznymi, niż dobrze poinformowane społeczeństwo (a ono wszak nigdy nie jest dobrze poinformowane). Po trzecie, nasze intuicje sprawiedliwościowe ewoluują m.in. odpowiednio do nowych rozwiązań podatkowych. Jest to zatem sprzężenie zwrotne, w którym władza ma pewną ograniczoną, moralną legitymację do eksperymentowania. (To w oparciu o taką legitymację zniesiona niewolnictwo w USA, czy wprowadzano prawa polityczne dla kobiet w początkach XX w. w Europie). Owa legitymacja jest jednak silnie ograniczona. System podatkowy który będzie postrzegany przez podatników jako niesprawiedliwy, będzie sabotowany i koszty poboru podatków ulegną istotnemu zwiększeniu (Kirchgässner, 2001).
3.       Wyobrażenie, iż jesteśmy w stanie z góry określić pewne zasady sprawiedliwej redystrybucji i odpowiednio do niej zaprojektować system podatkowy, który do tej docelowej dystrybucji doprowadzi jest naiwne i sprzeczne z dotychczasowym doświadczeniem historycznym. Projektowanie zmian podatkowych, podobnie zresztą jak każda inna inżynieria społeczna realizowana przy pomocy regulacji prawnych, to nieustanny eksperyment, którego skutki przewidywalne są w ograniczonym zakresie. Wynika to z dynamiki zmian społecznych, która podlega regułom ewolucji kulturowej. W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że w krótkiej perspektywie czasowej owa nieprzewidywalność wynika ze znanego ekonomistom efektu behawioralnego (adaptacyjnego), czyli mówiąc jeszcze prościej, jak zachowają się podatnicy po wprowadzeniu zmiany (bo z pewnością zmienią swoje podatkowe strategie). W dłuższej perspektywie zaś, owa nieprzewidywalność wynika z „życia” ustawy. Sposób wykładni prawa (a osobliwie prawa podatkowego), jego stosowania przez podatników, administrację podatkową i sądy, nieustannie się zmienia i kształtuje odpowiednio do środowiska społecznego w którym zachodzi, i z pewnością nie jest (tak jak chcieliby to wiedzieć prawnicy) nieustannym dochodzeniem do jedynie słusznej, zakodowanej w ustawie wykładni. Raczej jest to proces nieustannego kształtowania prawa, poprzez „naginanie” ustawy do owego fluktuującego środowiska.
4.       To właśnie z powodu owych ewolucyjnych zmian obejmujących zarówno adaptacyjne zachowania podatników do nowych regulacji oraz ich fluktuujące intuicje sprawiedliwościowe, najistotniejszym, choć nie docenianym elementem podatkowej sprawiedliwości jest sprawiedliwość proceduralna, której orędownikiem był John Rawls (Rawls, 1994). Wbrew jego wyobrażeniom nie powstaje ona jednak jako efekt procedur zaprojektowanych przez racjonalne i bezstronne jednostki, ale jest wynikiem skumulowanych, historycznych doświadczeń społeczeństwa, na podstawie których metodą prób i błędów uczyliśmy się jakie procedury pozwalają na tworzenie i późniejsze korygowanie prawa podatkowego, tak aby lepiej odzwierciedlało ono nasze sprawiedliwościowe intuicje i eliminowało najbardziej rażące niesprawiedliwości, nie tracą przy tym całkowicie swego eksperymentalnego charakteru. Te procedury obejmują zarówno zasady partycypacji szerokich grup społecznych przy tworzeniu prawa podatkowego (zasady demokracji reprezentacyjnej ale także, a może przede wszystkim, zasady społecznej konsultacji projektów ustaw), jak i zasady prowadzenie sporów z organami podatkowymi (udział stron, ciężar dowodu, kontradyktoryjność, sądowa kontrola itp.).

 

Brzeziński, B. (2017). Prawo podatkowe. Zagadnienia teorii i praktyki. Warszawa: Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa.
Kirchgässner, G. (2001, November). Moralische Aspekte der Besteuerung. University of St. Galen Discussion paper(2001-19).
Rawls, J. (1994). Teoria sprawiedliwości. (M. Panufnik, J. Pasek i A. Romaniuk, Tłumacze) Warszawa: PWN.
Saez, E. i Stantcheva, S. (2016). Generalized Social Marginal Welfare Weights for Optimal Tax Theory. American Economic Review, 1(106).
Sen, A. (2009). The Idea of Justice. Harvard: Harvard University Press.


Brak komentarzy:

Prześlij komentarz